Desarrollando la Estructura para una Gestión Efectiva de Calidad del Aire
3.7 Aplicación de Planes de Calidad del Aire
3.7.13 Programa de Gestión de la Calidad del Aire de Mexico
3.7.13.1 Información General
En los años setenta, el gobierno mexicano decidió que era momento de incluir asuntos de calidad del aire en su programa. La conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Estocolmo el año 1972, sirvió como marco de trabajo para la nueva legislación mexicana.
En 1971 fue publicado el primer reglamento sobre contaminación atmosférica y poco después, los primeros Estándares Mexicanos. Pero no fue hasta la crisis de los años 80 en Ciudad de México que los asuntos de calidad del aire captaron la atención de las gobernaciones locales y estatales y, por consiguiente, se creó el primer Programa de Calidad del Aire para Ciudad de México (1990 – 1995). Fue también en 1995 que se creó la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT, concebida como el primer ministerio de Medioambiente en la historia del país.
La creación de la SEMARNAT trajo consigo un plan Nacional de Medioambiente el cual redefinió tareas y enfoques para la gestión de la calidad del aire en México. Durante los primeros años se le asignaron a la SEMARNAT dos grandes líneas de trabajo en lo que respecta a calidad del aire. Primero, el desarrollo de programas locales para el mejoramiento de la calidad del aire y segundo, la continuidad del desarrollo de normas para abordar las emisiones de actividades productivas y vehículos. La SEMARNAT depende directamente del gobierno en lo que respecta a apoyo financiero. A continuación se muestra una lista que describe con más detalle las tareas de la SEMARNAT:
* Supervisión e incentivo de programas, control de regulación y legislación en relación a temas ambientales y en coordinación con otras autoridades federales, estatales o municipales.
* Evaluación del impacto ambiental proveniente de proyectos en desarrollo presentados por agentes públicos y / o privados.
* Control de la calidad atmosférica y establecimiento y promoción del Sistema de Información Ambiental, incluyendo el monitoreo ambiental.
* Liderar políticas nacionales para el cambio climático y la protección de la capa de ozono.
Los programas para mejorar la calidad del aire se conocen como PROAIRE. Ellos son uno de los instrumentos más importantes que se han desarrollado para reducir las tendencias negativas en la calidad del aire en las ciudades más grandes del país. Estos programas utilizan medidas concretas para el control de emisión de contaminantes y están basadas en la relación de emisión de contaminantes y su impacto en la calidad del aire y la salud humana. Las autoridades locales y estatales son fundamentales para el desarrollo de estos programas ya que compilar y analizar la información para realizar un diagnostico de la calidad del aire para cada zona urbana requiere de un gran esfuerzo. Luego del diagnóstico, se identifican y evalúan una serie de estrategias, mediciones y acciones. Se desarrolla un plan de trabajo y se identifican las partes interesadas. Normalmente los programas PROAIRE son desarrollados sólo para cierto período de tiempo. Entre 1990 – 1996, Ciudad de México, Monterrey, Guadalajara, Toluca, Ciudad de Juárez, Mexicali y Tijuana tuvieron un programa PROAIRE. A Enero de 2009, sólo Ciudad de México, Juárez, Toluca, Puebla, Salamanca, y León mantienen sus programas PROAIRE, por lo que se podría obtener un diagnóstico que siente las bases para los programas de cada una de estas áreas urbanas del país. Hay aproximadamente 24 millones de personas viviendo en estas seis ciudades.
Entre los años 1995 y 2000 la SEMARNAT con el apoyo de de la EPA, desarrolló una metodología para recopilar inventarios de emisiones que fueran adecuados para las características del país. Los inventarios se determinan sobre la base de emisiones de todos los contaminantes realizadas por diferentes fuentes tales como industrias, vehículos, servicios, vertederos, etc. Las cuatro fuentes primarias que se investigan están clasificadas en las mismas categorías que se manejan en los Estados Unidos, es decir, fuente fija, móvil, área y fuentes naturales. México exige que estas cuatro fuentes sean actualizadas cada tres años. Dentro de las categorías anteriores, México observa contaminantes criterio y precursores: CO, NOx, SO2, COV, PM10, PM2.5, and NH3. Ciudad de México es una de las ciudades con el más completo conocimiento de inventarios. Cada año esta ciudad publica cuatro informes de inventarios de emisión para contaminantes criterio y precursores, agentes tóxicos, gases de efecto invernadero y solventes. Ellos también han establecido el uso de datos geográficos junto con registros horarios de emisión para apoyar la modelación de la calidad del aire.
Una necesidad importante para evaluar de forma adecuada la calidad del aire en una región es contar con un sistema de monitoreo de calidad del aire confiable. Durante 1995 y 2000, la SEMARNAT apoyó financiera y técnicamente a la instalación de sistemas de monitoreo a nivel local y estatal. En la actualidad, INE maneja el Sistema Nacional de Información de Calidad del Aire (SINAICA). Este sistema recolecta y publica, a través de su página web, datos provenientes de los principales sistemas de monitoreo del país. Este sistema incluye una red de calidad de aire en 28 ciudades.
3.7.13.2 El Instituto Nacional de Ecología (INE)
El instituto nacional de ecología (INE) fue creado en el año 2001 como organismo descentralizado de la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales con el propósito de que trabajara junto a la SEMARNAT. El objetivo principal de el INE es, ”Generar información técnica y científica en temas ambientales y capacitación de recursos humanos de manera de informar a la sociedad, apoyar a la toma de decisiones, incentivar la protección del medioambiente, promover el uso sustentable de los recursos naturales y apoyar a la Secretaria de Medioambiente y Recursos Naturales a cumplir sus objetivos.”
El INE difunde y coordina la investigación en temas ambientales con el fin de proporcionar datos, ideas y propuestas innovadoras y generar elementos técnicos para la toma de decisiones para apoyar la gestión ambiental y de recursos humanos.
El INE, como un instituto de investigación de la SEMARNAT, se esfuerza para garantizar que la política general de medioambiente esté basada en el mejor conocimiento científico y técnico disponible. Este objetivo abarca cuatro “programas científicos” específicos con objetivos definidos:
*El “Programa de ecología verde” tiene como objetivo llevar a cabo las investigaciones que conduzcan al uso sustentable de los recursos a través de la planificación del uso ecológico del suelo, la conservación de la biodiversidad y la gestión integrada de cuencas.
*El “Programa de ecología Gris” abarca medidas de control de contaminación a escala local, regional y global. Su objetivo es el desarrollar investigación destinada a ayudar a diseñar políticas que prevengan la contaminación y permitan un manejo adecuado de materiales peligrosos.
*El “Programa Socio-Económico” se compone de proyectos de investigación orientados a diseñar nuevos instrumentos económicos de política ambiental, desarrollar metodología de evaluación económica para capital natural y servicios ambientales, y establecer sistemas de contabilidad ambiental.
*El “Programa de investigación experimental y capacitación” incluye investigación principalmente con un enfoque experimental de tecnologías de control, monitoreo y caracterización de contaminantes, sustancias y deshechos en todas las matrices ambientales. También incluye el desarrollo especializado de recursos humanos orientados al estudio de temas ambientales. Estas técnicas de investigación experimental son llevadas a laboratorios de alta calidad y utilizadas para tratar de encontrar mejores soluciones a problemas específicos.
3.7.13.3 Instrumentos Regulatorios
Cuando se trata de la calidad del aire, México regula con una serie de instrumentos que permiten la prevención y control de la contaminación atmosférica del aire. Entre estos instrumentos se encuentra la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Medioambiente (LGEEPA), la regulación de Prevención y Control de Contaminación Atmosférica y los Estándares Nacionales de calidad del aire. El instrumento regulatorio de mayor importancia es la Ley General, la cual aplica a nivel nacional y establece obligaciones a las autoridades locales y federales en asuntos ambientales. Los capítulos I y II de esta ley incluyen los artículos 109 BIS, 109 BIS 1, 110, 111, 111BIS, 112, 113, 114, 115, y 116, los cuales cubren la prevención y control de la contaminación ambiental. La LGEEPA también entrega al estado la responsabilidad de establecer leyes para la protección ambiental.
La regulación define procedimientos técnicos y administrativos que las industrias, bajo jurisdicción federal, deben seguir de modo de cumplir con la ley.
También establece mecanismos como la Licencia Ambiental Única (LAU) que debe ser obtenida por las industrias para operar y la Cédula de Operación Anual (COA), la cual es una declaración presentada anualmente por cada sector a modo de informar sus emisiones primarias y la transferencia de contaminantes.
Finalmente, una serie de Normas mexicanas oficiales fueron desarrolladas por la SEMARNAT para regular la emisión de contaminantes producidos por fuentes móviles y fijas. Estas normas abordan los contaminantes criterio más perjudiciales y su objetivo es proteger la salud humana y los ecosistemas regulando la calidad del aire y estableciendo límites de emisión para contaminantes.
Los estándares de calidad del aire se basan en la salud pública y fueron publicados por la Secretaría de Salud en Diciembre de 1994 en coordinación con la SEMARNAT y representantes del sector público, sector académico y grupos ambientales. El objetivo principal de estos estándares es proteger la salud humana, especialmente la de aquellos más susceptibles a la contaminación como niños, adultos mayores y aquellas personas con problemas respiratorios crónicos. La tabla 3.7.13-1 presenta los estándares para contaminantes con sus respectivos límites permitidos de exposición.
3.7.13.4 Inspecciones en México
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, a través de su área de Inspección a la Industria, está a cargo de supervisar la implementación de la regulación ambiental en lo que se refiere a calidad del aire, desechos peligrosos, impacto ambiental, riesgo, etc. De manera de cumplir con esta tarea, la PROFEPA diseña y aplica políticas de inspección para industrias y servicios bajo jurisdicción federal.
3.7.13.5 Control de Emisiones en Refinerías Mexicanas
En 1995, la ley Mexicana amplió su Norma Oficial, NOM-075-ECOL, la cual establece niveles máximos de emisiones para compuestos orgánicos volátiles. Entre otras medidas previstas en esta norma, se establece que cada refinería debiera controlar como mínimo el 95% de las emisiones de compuestos orgánicos utilizando ya sea cubiertas de techo fijas o flotantes. Así mismo cada refinería debe informar a la SEMARNAT de cualquier falla en el equipamiento y deben también declarar cuánto tiempo tomará la reparación de estos equipos. La SEMARNAT es responsable de verificar el cumplimiento de esta ley a través de la Supervisión Federal de Protección Ambiental, la cual es responsable de llevar a cabo las inspecciones. Cada infracción a esta ley será sancionada bajo la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Medioambiente.
En los años setenta, el gobierno mexicano decidió que era momento de incluir asuntos de calidad del aire en su programa. La conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Estocolmo el año 1972, sirvió como marco de trabajo para la nueva legislación mexicana.
En 1971 fue publicado el primer reglamento sobre contaminación atmosférica y poco después, los primeros Estándares Mexicanos. Pero no fue hasta la crisis de los años 80 en Ciudad de México que los asuntos de calidad del aire captaron la atención de las gobernaciones locales y estatales y, por consiguiente, se creó el primer Programa de Calidad del Aire para Ciudad de México (1990 – 1995). Fue también en 1995 que se creó la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT, concebida como el primer ministerio de Medioambiente en la historia del país.
La creación de la SEMARNAT trajo consigo un plan Nacional de Medioambiente el cual redefinió tareas y enfoques para la gestión de la calidad del aire en México. Durante los primeros años se le asignaron a la SEMARNAT dos grandes líneas de trabajo en lo que respecta a calidad del aire. Primero, el desarrollo de programas locales para el mejoramiento de la calidad del aire y segundo, la continuidad del desarrollo de normas para abordar las emisiones de actividades productivas y vehículos. La SEMARNAT depende directamente del gobierno en lo que respecta a apoyo financiero. A continuación se muestra una lista que describe con más detalle las tareas de la SEMARNAT:
* Supervisión e incentivo de programas, control de regulación y legislación en relación a temas ambientales y en coordinación con otras autoridades federales, estatales o municipales.
* Evaluación del impacto ambiental proveniente de proyectos en desarrollo presentados por agentes públicos y / o privados.
* Control de la calidad atmosférica y establecimiento y promoción del Sistema de Información Ambiental, incluyendo el monitoreo ambiental.
* Liderar políticas nacionales para el cambio climático y la protección de la capa de ozono.
Los programas para mejorar la calidad del aire se conocen como PROAIRE. Ellos son uno de los instrumentos más importantes que se han desarrollado para reducir las tendencias negativas en la calidad del aire en las ciudades más grandes del país. Estos programas utilizan medidas concretas para el control de emisión de contaminantes y están basadas en la relación de emisión de contaminantes y su impacto en la calidad del aire y la salud humana. Las autoridades locales y estatales son fundamentales para el desarrollo de estos programas ya que compilar y analizar la información para realizar un diagnostico de la calidad del aire para cada zona urbana requiere de un gran esfuerzo. Luego del diagnóstico, se identifican y evalúan una serie de estrategias, mediciones y acciones. Se desarrolla un plan de trabajo y se identifican las partes interesadas. Normalmente los programas PROAIRE son desarrollados sólo para cierto período de tiempo. Entre 1990 – 1996, Ciudad de México, Monterrey, Guadalajara, Toluca, Ciudad de Juárez, Mexicali y Tijuana tuvieron un programa PROAIRE. A Enero de 2009, sólo Ciudad de México, Juárez, Toluca, Puebla, Salamanca, y León mantienen sus programas PROAIRE, por lo que se podría obtener un diagnóstico que siente las bases para los programas de cada una de estas áreas urbanas del país. Hay aproximadamente 24 millones de personas viviendo en estas seis ciudades.
Entre los años 1995 y 2000 la SEMARNAT con el apoyo de de la EPA, desarrolló una metodología para recopilar inventarios de emisiones que fueran adecuados para las características del país. Los inventarios se determinan sobre la base de emisiones de todos los contaminantes realizadas por diferentes fuentes tales como industrias, vehículos, servicios, vertederos, etc. Las cuatro fuentes primarias que se investigan están clasificadas en las mismas categorías que se manejan en los Estados Unidos, es decir, fuente fija, móvil, área y fuentes naturales. México exige que estas cuatro fuentes sean actualizadas cada tres años. Dentro de las categorías anteriores, México observa contaminantes criterio y precursores: CO, NOx, SO2, COV, PM10, PM2.5, and NH3. Ciudad de México es una de las ciudades con el más completo conocimiento de inventarios. Cada año esta ciudad publica cuatro informes de inventarios de emisión para contaminantes criterio y precursores, agentes tóxicos, gases de efecto invernadero y solventes. Ellos también han establecido el uso de datos geográficos junto con registros horarios de emisión para apoyar la modelación de la calidad del aire.
Una necesidad importante para evaluar de forma adecuada la calidad del aire en una región es contar con un sistema de monitoreo de calidad del aire confiable. Durante 1995 y 2000, la SEMARNAT apoyó financiera y técnicamente a la instalación de sistemas de monitoreo a nivel local y estatal. En la actualidad, INE maneja el Sistema Nacional de Información de Calidad del Aire (SINAICA). Este sistema recolecta y publica, a través de su página web, datos provenientes de los principales sistemas de monitoreo del país. Este sistema incluye una red de calidad de aire en 28 ciudades.
3.7.13.2 El Instituto Nacional de Ecología (INE)
El instituto nacional de ecología (INE) fue creado en el año 2001 como organismo descentralizado de la Secretaría de Medioambiente y Recursos Naturales con el propósito de que trabajara junto a la SEMARNAT. El objetivo principal de el INE es, ”Generar información técnica y científica en temas ambientales y capacitación de recursos humanos de manera de informar a la sociedad, apoyar a la toma de decisiones, incentivar la protección del medioambiente, promover el uso sustentable de los recursos naturales y apoyar a la Secretaria de Medioambiente y Recursos Naturales a cumplir sus objetivos.”
El INE difunde y coordina la investigación en temas ambientales con el fin de proporcionar datos, ideas y propuestas innovadoras y generar elementos técnicos para la toma de decisiones para apoyar la gestión ambiental y de recursos humanos.
El INE, como un instituto de investigación de la SEMARNAT, se esfuerza para garantizar que la política general de medioambiente esté basada en el mejor conocimiento científico y técnico disponible. Este objetivo abarca cuatro “programas científicos” específicos con objetivos definidos:
*El “Programa de ecología verde” tiene como objetivo llevar a cabo las investigaciones que conduzcan al uso sustentable de los recursos a través de la planificación del uso ecológico del suelo, la conservación de la biodiversidad y la gestión integrada de cuencas.
*El “Programa de ecología Gris” abarca medidas de control de contaminación a escala local, regional y global. Su objetivo es el desarrollar investigación destinada a ayudar a diseñar políticas que prevengan la contaminación y permitan un manejo adecuado de materiales peligrosos.
*El “Programa Socio-Económico” se compone de proyectos de investigación orientados a diseñar nuevos instrumentos económicos de política ambiental, desarrollar metodología de evaluación económica para capital natural y servicios ambientales, y establecer sistemas de contabilidad ambiental.
*El “Programa de investigación experimental y capacitación” incluye investigación principalmente con un enfoque experimental de tecnologías de control, monitoreo y caracterización de contaminantes, sustancias y deshechos en todas las matrices ambientales. También incluye el desarrollo especializado de recursos humanos orientados al estudio de temas ambientales. Estas técnicas de investigación experimental son llevadas a laboratorios de alta calidad y utilizadas para tratar de encontrar mejores soluciones a problemas específicos.
3.7.13.3 Instrumentos Regulatorios
Cuando se trata de la calidad del aire, México regula con una serie de instrumentos que permiten la prevención y control de la contaminación atmosférica del aire. Entre estos instrumentos se encuentra la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Medioambiente (LGEEPA), la regulación de Prevención y Control de Contaminación Atmosférica y los Estándares Nacionales de calidad del aire. El instrumento regulatorio de mayor importancia es la Ley General, la cual aplica a nivel nacional y establece obligaciones a las autoridades locales y federales en asuntos ambientales. Los capítulos I y II de esta ley incluyen los artículos 109 BIS, 109 BIS 1, 110, 111, 111BIS, 112, 113, 114, 115, y 116, los cuales cubren la prevención y control de la contaminación ambiental. La LGEEPA también entrega al estado la responsabilidad de establecer leyes para la protección ambiental.
La regulación define procedimientos técnicos y administrativos que las industrias, bajo jurisdicción federal, deben seguir de modo de cumplir con la ley.
También establece mecanismos como la Licencia Ambiental Única (LAU) que debe ser obtenida por las industrias para operar y la Cédula de Operación Anual (COA), la cual es una declaración presentada anualmente por cada sector a modo de informar sus emisiones primarias y la transferencia de contaminantes.
Finalmente, una serie de Normas mexicanas oficiales fueron desarrolladas por la SEMARNAT para regular la emisión de contaminantes producidos por fuentes móviles y fijas. Estas normas abordan los contaminantes criterio más perjudiciales y su objetivo es proteger la salud humana y los ecosistemas regulando la calidad del aire y estableciendo límites de emisión para contaminantes.
Los estándares de calidad del aire se basan en la salud pública y fueron publicados por la Secretaría de Salud en Diciembre de 1994 en coordinación con la SEMARNAT y representantes del sector público, sector académico y grupos ambientales. El objetivo principal de estos estándares es proteger la salud humana, especialmente la de aquellos más susceptibles a la contaminación como niños, adultos mayores y aquellas personas con problemas respiratorios crónicos. La tabla 3.7.13-1 presenta los estándares para contaminantes con sus respectivos límites permitidos de exposición.
3.7.13.4 Inspecciones en México
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, PROFEPA, a través de su área de Inspección a la Industria, está a cargo de supervisar la implementación de la regulación ambiental en lo que se refiere a calidad del aire, desechos peligrosos, impacto ambiental, riesgo, etc. De manera de cumplir con esta tarea, la PROFEPA diseña y aplica políticas de inspección para industrias y servicios bajo jurisdicción federal.
3.7.13.5 Control de Emisiones en Refinerías Mexicanas
En 1995, la ley Mexicana amplió su Norma Oficial, NOM-075-ECOL, la cual establece niveles máximos de emisiones para compuestos orgánicos volátiles. Entre otras medidas previstas en esta norma, se establece que cada refinería debiera controlar como mínimo el 95% de las emisiones de compuestos orgánicos utilizando ya sea cubiertas de techo fijas o flotantes. Así mismo cada refinería debe informar a la SEMARNAT de cualquier falla en el equipamiento y deben también declarar cuánto tiempo tomará la reparación de estos equipos. La SEMARNAT es responsable de verificar el cumplimiento de esta ley a través de la Supervisión Federal de Protección Ambiental, la cual es responsable de llevar a cabo las inspecciones. Cada infracción a esta ley será sancionada bajo la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección del Medioambiente.
