Desarrollando la Estructura para una Gestión Efectiva de Calidad del Aire
3.7 Aplicación de Planes de Calidad del Aire
3.7.2 Desarrollo de Programas Regulatorios
3.7.2.1 Claves para desarrollar normas efectivas
Los elementos de ejecución en la gestión de la calidad del aire se dividen en dos actividades generales. Primero, normas y/o regulaciones deben ser escritas en torno a las actividades de cumplimiento y segundo, acciones deben tomarse para asegurar que las normas adoptadas son seguidas por las entidades afectadas. En los mejores casos, las normas son escritas sobre la base de un plan de calidad del aire que haya considerado la problemática y equilibrado sus prioridades de reducción de emisiones. Este enfoque hace que el proceso desarrollo de normas sea más transparente para las industrias afectadas y para el público en general. Sin embargo, hay muchos casos en donde las reglas se adoptan independientemente de cualquier plan, basado en las emisiones evidentes y la normativa internacional.
Como se ha señalado en el párrafo anterior, la adopción de normas sobre la base de un plan integral de la calidad del aire es la mejor opción. Sin embargo, hay ocasiones en que los controles necesarios son tan evidentes que las acciones son apropiadas en ausencia de un plan. En cualquier caso, las normas adoptadas deben ser diseñadas teniendo en mente cuatro criterios:
1. Adaptación del Control: Necesidad de reducción de emisiones de la región (o nacional e internacionalmente), incluyendo la cantidad de emisiones a reducir comprometidas en el Plan.
2. Razón costo- efectividad: Cuánto costará la implementación de la norma en comparación con la reducción de emisiones a lograr.
3. Asequibilidad: Habilidad de la industria afectada para absorber los costos de implementación. En algunas instancias puede ser costo-efectivo en términos de reducción de contaminantes pero puede que la industria no sea capaz de absorber el costo de los controles, si la industria tiene un bajo margen de ganancia o alguna otra razón. Subsidios, prestamos o el traspaso del costo al consumidor pueden ser una opción para reforzar la asequibilidad en este caso. Se debe tener cuidado en como aplicar este criterio ya que las empresas a menudo alegan impactos económicos que no son reales o altamente exagerados.
4. Facilidad de Implementación: Habilidad de la industria para implementar la normativa (plazos, costos etc...)
5. Aplicabilidad: Habilidad de las unidades gubernamentales para asegurar el cumplimiento de la normativa
Si bien puede sonar repetitivo, las necesidades en reducción de emisiones son logradas de mejor forma a través de un plan regional integral de gestión. Sin embargo, de no haber un plan disponible, entonces estándares nacionales o internacionales de control pueden ser utilizados en lugar de un plan mientras que se pone en funcionamiento un proceso de gestión. Por ejemplo, en los Estados Unidos, se requiere que todas las fuentes de emisión en áreas contaminadas adopten lo que se llama Tecnologías de Control Disponibles (RACT por sus siglas en inglés). Incluso en áreas que cumplen los estándares de calidad del aire, la mayoría de los estados y programas locales tienen como requerimiento el uso de RACT. En ausencia de un plan de calidad del aire es difícil saber si RACT será adecuado para una región. Por supuesto, las partes afectadas normalmente no están felices de gastar dinero en ausencia de un problema de calidad del aire evidente, pero se ha vuelto una norma el esperar un nivel razonable de control en prácticamente todas las situaciones.
En los Estados Unidos, en aquellas zonas de no conformidad con la regulación, todas las fuentes mayores deben alcanzar un mayor nivel de control llamado Mejor Tecnología de Control Disponible (BACT por sus siglas en inglés) y nuevas fuentes deben cumplir con el criterio designado como Mínimo Nivel de Emisión Alcanzable (LAER por sus siglas en inglés). Los Ángeles ha ido un paso adelante en cuanto a requerimientos de control, exigiendo BACT en todas las fuentes que emitan más de 10 toneladas de cualquier contaminante al año.
En la práctica, es difícil encontrar la diferencia entre BACT y LAER. RACT y BACT son normalmente diferenciados uno del otro por el costo de las opciones de control, en lo que se refiere a costo-efectividad. El costo- efectividad de una norma normalmente se define en términos del costo de implementación en la industria por tonelada de emisiones reducida. El análisis de costo para una industria incluye capital de equipamiento y costo operacional prorrateado en un período de quince o veinte años. No existen directrices especificas con respecto a que criterio de costo-efectividad utilizar, pero la EPA de los Estados Unidos y programas estatales y locales de la calidad del aire han tendido a adoptar valores generales. La tabla 3.7.2-1 indica tasas comunes de costo- efectividad aplicadas en los Estados Unidos. Los rangos mostrados en la tabla reflejan variaciones regionales y variaciones en la industria. Las pequeñas empresas no están sujetas a altas razones de costo efectividad como en las grandes empresas.
La EPA de los Estados unidos también mantiene una caja de compensación para los RACT/BACT/LAER (http://cfpub1.epa.gov/rblc/htm/bl02.cfm), de modo de ayudar a las agencias a definir tecnologías de control apropiadas, y para mantener consistencia en todo el país.
Al momento de escribir este documento, los procesos de desarrollo de normas en América del Sur no estaban tan bien definidos como en los Estados Unidos, por lo que no hay patrones claros disponibles para valores de costo- efectividad. Tampoco se puede observar que las normas europeas consideren mucho los criterios de costo- efectividad. Como se ha discutido anteriormente, el enfoque de creación de normas a través de la negociación más comúnmente utilizado en Europa, parece no necesitar un análisis exhaustivo de costo y/o beneficios. Los sistemas de control escogidos en América del Sur tienden a ser similares a aquellos mostrados en la fila central de la tabla 3.7.2-1. Una vez que el carbón y la quema de madera se eliminó del uso general en Londres y de todo el resto de Europa, los problemas de contaminación del aire han sido en general menos severos de lo que se puede observar en muchas otras partes del mundo. Esto se debe a una mejor mezcla atmosférica, temperaturas más bajas, menor luz solar y una infraestructura de transporte mucho mejor que en el resto del mundo. Sin embargo, los europeos han adoptado normalmente controles similares a aquellos utilizados en los estados Unidos y el costo-efectividad de sus controles se asimilan a los mostrados en las filas segunda y tercera de la tabla 3.7.2-1. Al investigar acerca de las opciones de control para la ciudad de Los Ángeles, en algunas ocasiones se ha encontrado que algunas aéreas de Europa, en particular los países escandinavos, han adoptado una regulación más estricta que la de los Estados Unidos incluso en ausencia de problemas severos de contaminación del aire.
Puede parecer inusual para algunas aéreas de los Estados Unidos, Europa y otros lugares el imponer sistemas de control en fuentes ubicadas en aéreas en donde la calidad del aire cumple con los estándares de salud. Estas decisiones de control parecen ser tomadas bajo tres consideraciones. Primero,
los impactos a la salud derivados de la contaminación del aire no son entendidas en si totalidad y existe una preocupación de incluso acercarse a los valores estándar. Los estándares de salud se han vuelto más exigentes a medida que se ha dispuesto de mayor información. En los Estados Unidos y Europa, la calidad del aire es considerada pobre si es que el nivel es mayor al valor medio entre el valor base y el estándar de calidad para ese contaminante. Un segundo aspecto es que ha existido la preocupación de que la industria migre hacia localidades con niveles de control más bajos y utilice este argumento como una forma de chantajear a las áreas urbanas de modo que ellas disminuyan sus requerimientos regulatorios para mantener sus trabajos. De esta manera, en los Estados Unidos a toda nueva fuente mayor se le solicita por ley federal, utilizar el sistema BACT, sin importar en donde se ubiquen. En tercera instancia, mientras que la salud es la principal preocupación con respecto a la contaminación del aire, existe también el deseo de prevenir impactos no relacionados con la salud tales como empeoramiento de la visibilidad y las precipitaciones ácidas, y también minimizar impactos sobre la vegetación y la vida animal. Dado que el turismo es un aspecto importante en varias economías, es también una preocupación mayor el hecho de que turistas prefieran viajar hacia áreas más naturales y menos contaminadas.
3.7.2.2 Pasos asociados al proceso de desarrollo regulatorio
Un proceso exitoso en la generación de normas, típicamente sigue cinco etapas de desarrollo.
* Primero – Análisis de Alcance: La agencia de regulación identifica una fuente de emisora a ser controlada y ésta se revisa. Se realiza una primera estimación de la cantidad y variedad de fuentes afectadas y la totalidad de emisiones que estas pueden.
* Segundo- Formación de Equipos de trabajo y recopilación de datos: Un equipo de trabajo es formado para revisar puntos de emisión y opciones de control y para advertir al equipo de gobierno acerca de opciones de control y aspectos de implementación. El equipo de trabajo usualmente cuenta con trabajadores del gobierno, de la industrias afectadas y miembros públicos y se reúnen mensualmente o semanalmente en algunos casos. El equipo de trabajo observa de cerca a la industria y a las fuentes afectadas y algunas veces recolecta información adicional, en términos de tiempos y cantidades de operación, costos y número de instalaciones. El grupo evalúa opciones de control existentes y potenciales, incluyendo la identificación de BACT, RACT y otras tecnologías eficientes y desarrolla estimaciones de costo- efectividad. La agencia regulatoria normalmente hace la mayoría del análisis y lo presenta a un grupo de debate.
* Tercero – Borrador de norma propuesto: A la luz de la información recopilada en la segunda etapa, y considerando también los compromisos delineados en el programa de gestión, se genera un borrador de la norma y se hace circular durante noventa días, pudiendo recibir comentarios.
* Cuarto- Norma final propuesta: Si se justifica, el equipo modifica la norma en base a los comentarios y presenta la norma a la autoridad encargada de aprobarla. La autoridad encargada varía de un lugar a otro y puede ser una sola persona como en el caso de la EPA de los Estados Unidos, o un consejo público como en el caso de Los Ángeles, California.
* Quinto- Adopción de la Regla: Se puede sostener una audiencia pública. Normalmente, se requiere de una audiencia antes de la adopción de cualquier norma con un aviso de treinta días y la adopción de la norma debe ser realizada en una reunión pública. Para la EPA de los Estados Unidos, la regulación debe ser enviada a la oficina de gestión de presupuesto y se debe se aprobada por esta antes de ser aprobada por el administrador de la EPA. Una vez que la norma se ha adoptado a través de este proceso, la norma puede ser implementada y aplicada.
Muy a menudo, una propuesta de norma exitosa incluirá los siguientes elementos:
* Definición específica de Fuentes que se verán afectadas
* Emisiones o límites de control de eficiencia a cumplir, con plazos específicos en los cuales los limites entraran en vigencia
* Ejemplos de tecnología u operaciones que serán requeridas para el cumplimiento de los limites de emisiones
* Una lista explicita de las excepciones
* Protocolo de mediciones o indicaciones específicas de como realizar las pruebas de conformidad con la norma.
* Registros e informes de requerimientos
* Sanciones por no cumplimiento
* Un resumen con los costos de aplicación (análisis de asequibilidad al costo de implementación para la industria así como también una valorización eficiente del costo en términos de $/ton de contaminante reducido)
* Estimación del impacto socioeconómico sobre la industria afectada
* Estimación de la reducción de emisiones y de los beneficios a la salud resultantes de la implementación de la norma.
* Comparación de la norma con los compromisos del plan de gestión o de otros planes.
* Discusión sobre otros efectos, como por ejemplo, contaminacion del agua, gases de calentamiento global, etc.
* Documentación y referencias para todos los estudios y datos, y minutas del grupo de trabajo.
Además del costo, la agencia encargada de aprobar la norma debe también considerar los plazos que se exigirán para la implementación de la norma. El tiempo de espera permitido antes de que la regla entre en vigencia se determina sobre la base de dos criterios. Primero, se debe considerar la disponibilidad de la tecnología necesaria y el tiempo que tomará la fuente para implementar la tecnología. Segundo, la capacidad de absorber el costo de implementación de los requerimientos de control que tenga la industria. En la mayoría de los lugares, las normas que requieren tecnología básica cuyos costos son pequeños en relación al tamaño de la operación normalmente tienen un tiempo de implementación de un año o dos a lo sumo. En casos en donde la tecnología de control está siendo desarrollada o volviéndose disponible y donde los costos son significativos en relación al tamaño de la fuente regulada, entonces se permite que el tiempo de implementación pueda ir desde tres a diez años.
Los ciclos de mantenimiento natural en las fuentes industriales también pueden ser considerados al establecer plazos para la entrada en vigencia de la norma, siempre que esto no retrase los plazos de forma exagerada.
Los elementos de ejecución en la gestión de la calidad del aire se dividen en dos actividades generales. Primero, normas y/o regulaciones deben ser escritas en torno a las actividades de cumplimiento y segundo, acciones deben tomarse para asegurar que las normas adoptadas son seguidas por las entidades afectadas. En los mejores casos, las normas son escritas sobre la base de un plan de calidad del aire que haya considerado la problemática y equilibrado sus prioridades de reducción de emisiones. Este enfoque hace que el proceso desarrollo de normas sea más transparente para las industrias afectadas y para el público en general. Sin embargo, hay muchos casos en donde las reglas se adoptan independientemente de cualquier plan, basado en las emisiones evidentes y la normativa internacional.
Como se ha señalado en el párrafo anterior, la adopción de normas sobre la base de un plan integral de la calidad del aire es la mejor opción. Sin embargo, hay ocasiones en que los controles necesarios son tan evidentes que las acciones son apropiadas en ausencia de un plan. En cualquier caso, las normas adoptadas deben ser diseñadas teniendo en mente cuatro criterios:
1. Adaptación del Control: Necesidad de reducción de emisiones de la región (o nacional e internacionalmente), incluyendo la cantidad de emisiones a reducir comprometidas en el Plan.
2. Razón costo- efectividad: Cuánto costará la implementación de la norma en comparación con la reducción de emisiones a lograr.
3. Asequibilidad: Habilidad de la industria afectada para absorber los costos de implementación. En algunas instancias puede ser costo-efectivo en términos de reducción de contaminantes pero puede que la industria no sea capaz de absorber el costo de los controles, si la industria tiene un bajo margen de ganancia o alguna otra razón. Subsidios, prestamos o el traspaso del costo al consumidor pueden ser una opción para reforzar la asequibilidad en este caso. Se debe tener cuidado en como aplicar este criterio ya que las empresas a menudo alegan impactos económicos que no son reales o altamente exagerados.
4. Facilidad de Implementación: Habilidad de la industria para implementar la normativa (plazos, costos etc...)
5. Aplicabilidad: Habilidad de las unidades gubernamentales para asegurar el cumplimiento de la normativa
Si bien puede sonar repetitivo, las necesidades en reducción de emisiones son logradas de mejor forma a través de un plan regional integral de gestión. Sin embargo, de no haber un plan disponible, entonces estándares nacionales o internacionales de control pueden ser utilizados en lugar de un plan mientras que se pone en funcionamiento un proceso de gestión. Por ejemplo, en los Estados Unidos, se requiere que todas las fuentes de emisión en áreas contaminadas adopten lo que se llama Tecnologías de Control Disponibles (RACT por sus siglas en inglés). Incluso en áreas que cumplen los estándares de calidad del aire, la mayoría de los estados y programas locales tienen como requerimiento el uso de RACT. En ausencia de un plan de calidad del aire es difícil saber si RACT será adecuado para una región. Por supuesto, las partes afectadas normalmente no están felices de gastar dinero en ausencia de un problema de calidad del aire evidente, pero se ha vuelto una norma el esperar un nivel razonable de control en prácticamente todas las situaciones.
En los Estados Unidos, en aquellas zonas de no conformidad con la regulación, todas las fuentes mayores deben alcanzar un mayor nivel de control llamado Mejor Tecnología de Control Disponible (BACT por sus siglas en inglés) y nuevas fuentes deben cumplir con el criterio designado como Mínimo Nivel de Emisión Alcanzable (LAER por sus siglas en inglés). Los Ángeles ha ido un paso adelante en cuanto a requerimientos de control, exigiendo BACT en todas las fuentes que emitan más de 10 toneladas de cualquier contaminante al año.
En la práctica, es difícil encontrar la diferencia entre BACT y LAER. RACT y BACT son normalmente diferenciados uno del otro por el costo de las opciones de control, en lo que se refiere a costo-efectividad. El costo- efectividad de una norma normalmente se define en términos del costo de implementación en la industria por tonelada de emisiones reducida. El análisis de costo para una industria incluye capital de equipamiento y costo operacional prorrateado en un período de quince o veinte años. No existen directrices especificas con respecto a que criterio de costo-efectividad utilizar, pero la EPA de los Estados Unidos y programas estatales y locales de la calidad del aire han tendido a adoptar valores generales. La tabla 3.7.2-1 indica tasas comunes de costo- efectividad aplicadas en los Estados Unidos. Los rangos mostrados en la tabla reflejan variaciones regionales y variaciones en la industria. Las pequeñas empresas no están sujetas a altas razones de costo efectividad como en las grandes empresas.
La EPA de los Estados unidos también mantiene una caja de compensación para los RACT/BACT/LAER (http://cfpub1.epa.gov/rblc/htm/bl02.cfm), de modo de ayudar a las agencias a definir tecnologías de control apropiadas, y para mantener consistencia en todo el país.
Al momento de escribir este documento, los procesos de desarrollo de normas en América del Sur no estaban tan bien definidos como en los Estados Unidos, por lo que no hay patrones claros disponibles para valores de costo- efectividad. Tampoco se puede observar que las normas europeas consideren mucho los criterios de costo- efectividad. Como se ha discutido anteriormente, el enfoque de creación de normas a través de la negociación más comúnmente utilizado en Europa, parece no necesitar un análisis exhaustivo de costo y/o beneficios. Los sistemas de control escogidos en América del Sur tienden a ser similares a aquellos mostrados en la fila central de la tabla 3.7.2-1. Una vez que el carbón y la quema de madera se eliminó del uso general en Londres y de todo el resto de Europa, los problemas de contaminación del aire han sido en general menos severos de lo que se puede observar en muchas otras partes del mundo. Esto se debe a una mejor mezcla atmosférica, temperaturas más bajas, menor luz solar y una infraestructura de transporte mucho mejor que en el resto del mundo. Sin embargo, los europeos han adoptado normalmente controles similares a aquellos utilizados en los estados Unidos y el costo-efectividad de sus controles se asimilan a los mostrados en las filas segunda y tercera de la tabla 3.7.2-1. Al investigar acerca de las opciones de control para la ciudad de Los Ángeles, en algunas ocasiones se ha encontrado que algunas aéreas de Europa, en particular los países escandinavos, han adoptado una regulación más estricta que la de los Estados Unidos incluso en ausencia de problemas severos de contaminación del aire.
Puede parecer inusual para algunas aéreas de los Estados Unidos, Europa y otros lugares el imponer sistemas de control en fuentes ubicadas en aéreas en donde la calidad del aire cumple con los estándares de salud. Estas decisiones de control parecen ser tomadas bajo tres consideraciones. Primero,
los impactos a la salud derivados de la contaminación del aire no son entendidas en si totalidad y existe una preocupación de incluso acercarse a los valores estándar. Los estándares de salud se han vuelto más exigentes a medida que se ha dispuesto de mayor información. En los Estados Unidos y Europa, la calidad del aire es considerada pobre si es que el nivel es mayor al valor medio entre el valor base y el estándar de calidad para ese contaminante. Un segundo aspecto es que ha existido la preocupación de que la industria migre hacia localidades con niveles de control más bajos y utilice este argumento como una forma de chantajear a las áreas urbanas de modo que ellas disminuyan sus requerimientos regulatorios para mantener sus trabajos. De esta manera, en los Estados Unidos a toda nueva fuente mayor se le solicita por ley federal, utilizar el sistema BACT, sin importar en donde se ubiquen. En tercera instancia, mientras que la salud es la principal preocupación con respecto a la contaminación del aire, existe también el deseo de prevenir impactos no relacionados con la salud tales como empeoramiento de la visibilidad y las precipitaciones ácidas, y también minimizar impactos sobre la vegetación y la vida animal. Dado que el turismo es un aspecto importante en varias economías, es también una preocupación mayor el hecho de que turistas prefieran viajar hacia áreas más naturales y menos contaminadas.
3.7.2.2 Pasos asociados al proceso de desarrollo regulatorio
Un proceso exitoso en la generación de normas, típicamente sigue cinco etapas de desarrollo.
* Primero – Análisis de Alcance: La agencia de regulación identifica una fuente de emisora a ser controlada y ésta se revisa. Se realiza una primera estimación de la cantidad y variedad de fuentes afectadas y la totalidad de emisiones que estas pueden.
* Segundo- Formación de Equipos de trabajo y recopilación de datos: Un equipo de trabajo es formado para revisar puntos de emisión y opciones de control y para advertir al equipo de gobierno acerca de opciones de control y aspectos de implementación. El equipo de trabajo usualmente cuenta con trabajadores del gobierno, de la industrias afectadas y miembros públicos y se reúnen mensualmente o semanalmente en algunos casos. El equipo de trabajo observa de cerca a la industria y a las fuentes afectadas y algunas veces recolecta información adicional, en términos de tiempos y cantidades de operación, costos y número de instalaciones. El grupo evalúa opciones de control existentes y potenciales, incluyendo la identificación de BACT, RACT y otras tecnologías eficientes y desarrolla estimaciones de costo- efectividad. La agencia regulatoria normalmente hace la mayoría del análisis y lo presenta a un grupo de debate.
* Tercero – Borrador de norma propuesto: A la luz de la información recopilada en la segunda etapa, y considerando también los compromisos delineados en el programa de gestión, se genera un borrador de la norma y se hace circular durante noventa días, pudiendo recibir comentarios.
* Cuarto- Norma final propuesta: Si se justifica, el equipo modifica la norma en base a los comentarios y presenta la norma a la autoridad encargada de aprobarla. La autoridad encargada varía de un lugar a otro y puede ser una sola persona como en el caso de la EPA de los Estados Unidos, o un consejo público como en el caso de Los Ángeles, California.
* Quinto- Adopción de la Regla: Se puede sostener una audiencia pública. Normalmente, se requiere de una audiencia antes de la adopción de cualquier norma con un aviso de treinta días y la adopción de la norma debe ser realizada en una reunión pública. Para la EPA de los Estados Unidos, la regulación debe ser enviada a la oficina de gestión de presupuesto y se debe se aprobada por esta antes de ser aprobada por el administrador de la EPA. Una vez que la norma se ha adoptado a través de este proceso, la norma puede ser implementada y aplicada.
Muy a menudo, una propuesta de norma exitosa incluirá los siguientes elementos:
* Definición específica de Fuentes que se verán afectadas
* Emisiones o límites de control de eficiencia a cumplir, con plazos específicos en los cuales los limites entraran en vigencia
* Ejemplos de tecnología u operaciones que serán requeridas para el cumplimiento de los limites de emisiones
* Una lista explicita de las excepciones
* Protocolo de mediciones o indicaciones específicas de como realizar las pruebas de conformidad con la norma.
* Registros e informes de requerimientos
* Sanciones por no cumplimiento
* Un resumen con los costos de aplicación (análisis de asequibilidad al costo de implementación para la industria así como también una valorización eficiente del costo en términos de $/ton de contaminante reducido)
* Estimación del impacto socioeconómico sobre la industria afectada
* Estimación de la reducción de emisiones y de los beneficios a la salud resultantes de la implementación de la norma.
* Comparación de la norma con los compromisos del plan de gestión o de otros planes.
* Discusión sobre otros efectos, como por ejemplo, contaminacion del agua, gases de calentamiento global, etc.
* Documentación y referencias para todos los estudios y datos, y minutas del grupo de trabajo.
Además del costo, la agencia encargada de aprobar la norma debe también considerar los plazos que se exigirán para la implementación de la norma. El tiempo de espera permitido antes de que la regla entre en vigencia se determina sobre la base de dos criterios. Primero, se debe considerar la disponibilidad de la tecnología necesaria y el tiempo que tomará la fuente para implementar la tecnología. Segundo, la capacidad de absorber el costo de implementación de los requerimientos de control que tenga la industria. En la mayoría de los lugares, las normas que requieren tecnología básica cuyos costos son pequeños en relación al tamaño de la operación normalmente tienen un tiempo de implementación de un año o dos a lo sumo. En casos en donde la tecnología de control está siendo desarrollada o volviéndose disponible y donde los costos son significativos en relación al tamaño de la fuente regulada, entonces se permite que el tiempo de implementación pueda ir desde tres a diez años.
Los ciclos de mantenimiento natural en las fuentes industriales también pueden ser considerados al establecer plazos para la entrada en vigencia de la norma, siempre que esto no retrase los plazos de forma exagerada.
