Desarrollando la Estructura para una Gestión Efectiva de Calidad del Aire
3.7 Aplicación de Planes de Calidad del Aire
3.7.1 Organización y enfoque de un programa de aplicación
3.7.1.1 Organización
En capítulos anteriores, la discusión se ha centrado en establecer estándares, determinar el estado de la calidad del aire a nivel regional, identificar el origen de los problemas y, finalmente, desarrollar un plan para resolver o al menos abordar el problema de la calidad del aire a nivel regional. La calidad del aire sólo puede mejorar si las emisiones adecuadas son realmente reducidas. Los programas de manejo de calidad del aire pueden perderse fácilmente en la identificación de problemas y sus posibles soluciones, dedicando menos atención y compromiso a la reducción real de emisiones que deben desprenderse del programa.
La organización y el alcance del programa de implementación para un plan de calidad del aire es una etapa crítica en el proceso completo de la gestión de la calidad del aire. Sin la organización y alcance apropiados para esta implementación, pocas serán las emisiones que realmente logren reducirse. Por otra parte, es bastante claro que ninguna organización puede funcionar bien sin trabajadores apropiadamente capacitados, motivados y empoderados. Muchos libros pueden escribirse, y se han escrito, tratando la temática de la identificación y posterior gestión del personal adecuado para una organización. Sin embargo, esta sección no se referirá a los aspectos de personal del programa, a pesar de que existe, en varias localidades, una creciente necesidad de profesionales del rubro ambiental mejor capacitados y motivados. El lector debiera consultar textos de gestión de calidad de modo de investigar este aspecto de la implementación del programa. A diferencia de lo anterior, nuestro propósito es concentrar el análisis en la generalidad de los aspectos organizacionales del programa.
Una vez desarrollado un plan de calidad del aire se deben seguir dos pasos. En primer lugar, la reglamentación e iniciativas propuestas en el plan de calidad del aire deben ser desarrolladas y promulgadas junto con planes específicos para lograr las iniciativas esperadas. En segundo lugar, una vez desarrollada y promulgada la reglamentación, se debe velar por su cumplimiento y en el caso de una iniciativa, debe ser llevada a cabo.
El sistema de ejecución de la normativa debe permitir una comunicación adecuada entre la planificación de la calidad del aire, el grupo de desarrollo regulatorio y la entidad encargada de velar por el cumplimiento, y esta comunicación debiera ser bidireccional y no en una sola dirección. Lo anterior significa que los planificadores deben hablar y escuchar a aquellos que velen por el cumplimiento de la normativa y a aquellos que desarrollen el marco regulatorio. El grupo encargado del desarrollo regulatorio a su vez debe comunicarse con ejecutantes y planificadores, y los ejecutores deben comunicarle a planificadores y a aquellos encargados del desarrollo regulatorio sobre dificultades en la ejecución que ellos hubieran encontrado. Sumado a lo anterior, esto debe realizarse en un ambiente de respeto mutuo. No existe tarea que desplace en importancia a la de otra persona. Si bien muchas de las afirmaciones anteriores pueden parecer obvias, la frecuente ausencia de comunicación significativa entre las variadas unidades de implementación en un programa de calidad del aire son notorias, por lo cual se debe prestar atención a este aspecto para fomentar así esta comunicación.
La organización escogida como la encargada de velar por el cumplimiento del programa debe permitir un enfoque de equilibrio entre los diversos temas ambientales. Es fácil que aspectos de calidad del aire o de agua se vuelvan de interés predominante y que otros temas ambientales pasen a tener menos importancia. Mientras algunas veces este puede ser un asunto político, este equilibrio no debe ser olvidado cuando se trata del desarrollo e implementación de un programa de mejoramiento de la calidad del aire.
En los Estados Unidos la organización de programas de calidad del aire ha tomado una orientación distinta al compararlas con las de Europa y Sudamérica. Estados Unidos se ha organizado en conformidad a los distintos medios. Esta tendencia crea programas separados para calidad del aire, otro programa dirigido a la calidad del agua y un programa enfocado a los desechos sólidos. Estos programas son, en su mayoría, totalmente auto contenidos. De esta forma, un programa de gestión de la calidad del aire tendrá una unidad de planificación, una unidad de monitoreo del aire, una unidad legal y una unidad de ejecución. Una revisión general del programa de gestión ambiental de Estados Unidos se muestra en la figura 3.7.1-1.
Europa y Sudamérica han tendido a organizarse más de acuerdo a funciones o actividades. Lo anterior significa que puede existir una unidad de planificación que aborde temas de calidad del aire, calidad del agua y de desechos sólidos. También puede existir una unidad de ejecución que vele por el cumplimiento de la regulación relacionada con la calidad del aire, calidad del agua y deshechos sólidos. Todas estas variadas unidades pueden existir en departamentos de gobierno totalmente diferentes. Por ejemplo, en Chile existe una agencia de planificación de la calidad del aire totalmente independiente, CONAMA (Comisión Nacional del Medio Ambiente), pero el desarrollo regulatorio y la fiscalización de normativas relativas al aire, agua y desechos sólidos es gestionado en el departamento de salud. De forma separada, una unidad de monitoreo de aire, agua y deshechos está contenida en otra rama del departamento de salud.
La figura 3.7.1-2 a continuación entrega una visión general del proceso de gestión de calidad del aire en Chile.
Como se ha mencionado anteriormente, existen casos exitosos de aplicación en ambos tipos de implementación organizacional. Hemos notado el de Chile, como uno de los programas de gestión de calidad del aire más exitosos y ellos se han inclinado hacia la organización por funciones. Inglaterra también se ha organizado según funciones más que por el distinción del medio. El estado de Arizona en Estados Unidos dejó la organización por medios para pasar a una organización enfocada en las funciones, utilizada más frecuentemente en Europa y Sudamérica.
La organización por funciones permite el desarrollo de experticias a lo largo de un amplio rango de medios y en teoría, debiera ayudar a proveer un balance justo entre acciones de implementación hacia diferentes medios. La desventaja de este tipo de organización es la falta de comunicación que puede resultar entre planificadores y ejecutores y la inhabilidad por parte de las agencias de planificación para obtener cambios en las prioridades de ejecución y monitoreo. La mayoría de los programas en Estados Unidos consideran que el modelo de organización por funciones utilizado en Arizona es menos exitoso que la organización por medios utilizada por otros estados y por la agencia de protección ambiental de Estados Unidos. El equipo de CONAMA, agencia de planificación en Chile, reclama que las unidades de ejecución y monitoreo le dan una baja prioridad a los asuntos de calidad del aire en comparación con otros temas. Auditorías recientes al programa de control de contaminación del aire en Chile han insistido en una relación más cercana entre los programas de monitoreo, ejecución y planificación.
La organización orientada al medio permite una gestión de la calidad del aire mucho más integrada, toda vez que las unidades de planificación, monitoreo, desarrollo regulatorio y ejecución regulatoria operan con un objetivo único (por ejemplo, limpiar el aire). Mantener la comunicación entre las diversas unidades funcionales es mucho más fácil en este caso. Los programas organizados bajo este concepto han probado ser altamente exitosos en varios casos. La principal desventaja con este tipo de organización es que los programas pueden volverse aislados de temas asociados a otros medios y pueden surgir conflictos.
Un ejemplo importante ha sido el conflicto entre las agencias de calidad del aire y calidad del agua, en el caso en que las agencias de calidad de agua quieren evaporar agua contaminada hacia el aire para remover los contaminantes, creando problemas de calidad del aire o en los casos en que agencias de calidad del aire han querido remover el sulfuro del combustible y han aumentado la potencialidad de problemas de manejo de desechos. Deben hacerse arreglos en el caso de la organización por medios de manera de asegurar la comunicación entre administradores y planificadores de las variadas agencias.
Sin importar el enfoque organizacional que se adopte, se debe contemplar la forma de proveer la comunicación adecuada entre las variadas funciones organizacionales y se deben balancear las prioridades con respecto al financiamiento, imparcialidad y aplicación.
3.7.1.2 Enfoque
El enfoque tomado por los diferentes agentes involucrados en la gestión de la calidad del aire es de importante consideración para la mejora de la calidad del aire. En un mundo ideal, todos trabajarían juntos de modo de alcanzar el mejor resultado para la comunidad. En la realidad, los negocios se preocupan de generar dinero, el publico considera el limitado enfoque de sus propios intereses y el gobierno puede volverse indiferente o demasiado burocrático.
Así como en sus estructuras organizacionales, los Estados Unidos y Europa han tendido a tomar diferentes enfoques en sus actividades de ejecución. Los estados Unidos tienden a adoptar un enfoque bastante abierto pero más confrontacional en sus programas de ejecución. En Europa, las compañías parecen tener una mejor intención en disminuir de forma voluntaria sus emisiones y varias normas y acciones de ejecución se negocian.
Ambos enfoques tienen sus ventajas y es difícil determinar cuál puede resultar más exitosa en el largo plazo.
La industria, regulada al mismo tiempo con normas sociales, tiene mucho que decir acerca del tipo de enfoque que puede o debe ser utilizado. Si se determina que un enfoque orientado a la negociación es el mejor acercamiento, entonces se debe cuidar de mantener el proceso abierto. Esto evoca a los asuntos de transparencia discutidos anteriormente.
Normas y acciones para llevar a cabo su cumplimiento que son negociadas pueden verse como tratos poco serios para el público si no son manejados con el suficiente cuidado. Nuevamente la naturaleza del proceso gubernamental completo y las normas sociales juegan un papel importante en establecer un enfoque regional para actividades de ejecución.
Un enfoque confrontacional asegura que la industria regulada estará más presionada que en un enfoque orientado a la negociación. Puede ser que el enfoque confrontacional sea la única forma práctica de sacar adelante un programa de mejoramiento de la calidad del aire en algunas localidades o en algunos sectores del sector de los negocios. Esto es especialmente cierto en el caso de problemas severos de la calidad del aire donde se deben llevar a cabo mayores esfuerzos de control.
Un tema íntimamente relacionado al enfoque general que debiera considerarse es el balance entre la protección del medio ambiente y la protección de la economía. Las oficinas de desarrollo económico y de la industria a menudo ven en primera instancia el impacto económico, mientras que la comunidad regulatoria y ambiental se puede concentrar solamente en el alto costo de los impactos en salud y bienestar que provoca la contaminación del aire. Claramente, ambas deben ser consideradas al desarrollar la adecuada aproximación a la gestión de la calidad del aire.
El marco de tiempo permitido para lograr el cumplimiento de un programa es una herramienta utilizada habitualmente para permitir que la economía pase por los cambios necesarios a medida que el medio ambiente es mejorado. Así mismo, y como se discutirá en las siguientes secciones, la evaluación de costo-beneficio de las normas es una consideración de importancia en segundo lugar.
El fin último es que la conformidad ambiental sea alcanzada a través de la planificación integral, el desarrollo regulatorio, y un sistema de ejecución de lo acordado. Si los programas se organizan orientados al medio, se debe poner cuidado en incentivar la comunicación en ambas direcciones entre las partes evaluando los diversos medios. Si los programas son organizados por funciones, entonces los sistemas deben establecerse de modo de asegurar transparencia, comunicación e intercambios efectivos entre las variadas y se debe lograr un equilibrio entre los variados medios para lograr el cumplimiento. En última instancia, ¡el enfoque utilizado para lograr el cumplimiento impactará significativamente en el resultado del programa!
El enfoque utilizado para lograr el sistema más efectivo depende de las normas sociales y puede variar desde ser una negociación hasta convertirse en un proceso confrontacional.
En capítulos anteriores, la discusión se ha centrado en establecer estándares, determinar el estado de la calidad del aire a nivel regional, identificar el origen de los problemas y, finalmente, desarrollar un plan para resolver o al menos abordar el problema de la calidad del aire a nivel regional. La calidad del aire sólo puede mejorar si las emisiones adecuadas son realmente reducidas. Los programas de manejo de calidad del aire pueden perderse fácilmente en la identificación de problemas y sus posibles soluciones, dedicando menos atención y compromiso a la reducción real de emisiones que deben desprenderse del programa.
La organización y el alcance del programa de implementación para un plan de calidad del aire es una etapa crítica en el proceso completo de la gestión de la calidad del aire. Sin la organización y alcance apropiados para esta implementación, pocas serán las emisiones que realmente logren reducirse. Por otra parte, es bastante claro que ninguna organización puede funcionar bien sin trabajadores apropiadamente capacitados, motivados y empoderados. Muchos libros pueden escribirse, y se han escrito, tratando la temática de la identificación y posterior gestión del personal adecuado para una organización. Sin embargo, esta sección no se referirá a los aspectos de personal del programa, a pesar de que existe, en varias localidades, una creciente necesidad de profesionales del rubro ambiental mejor capacitados y motivados. El lector debiera consultar textos de gestión de calidad de modo de investigar este aspecto de la implementación del programa. A diferencia de lo anterior, nuestro propósito es concentrar el análisis en la generalidad de los aspectos organizacionales del programa.
Una vez desarrollado un plan de calidad del aire se deben seguir dos pasos. En primer lugar, la reglamentación e iniciativas propuestas en el plan de calidad del aire deben ser desarrolladas y promulgadas junto con planes específicos para lograr las iniciativas esperadas. En segundo lugar, una vez desarrollada y promulgada la reglamentación, se debe velar por su cumplimiento y en el caso de una iniciativa, debe ser llevada a cabo.
El sistema de ejecución de la normativa debe permitir una comunicación adecuada entre la planificación de la calidad del aire, el grupo de desarrollo regulatorio y la entidad encargada de velar por el cumplimiento, y esta comunicación debiera ser bidireccional y no en una sola dirección. Lo anterior significa que los planificadores deben hablar y escuchar a aquellos que velen por el cumplimiento de la normativa y a aquellos que desarrollen el marco regulatorio. El grupo encargado del desarrollo regulatorio a su vez debe comunicarse con ejecutantes y planificadores, y los ejecutores deben comunicarle a planificadores y a aquellos encargados del desarrollo regulatorio sobre dificultades en la ejecución que ellos hubieran encontrado. Sumado a lo anterior, esto debe realizarse en un ambiente de respeto mutuo. No existe tarea que desplace en importancia a la de otra persona. Si bien muchas de las afirmaciones anteriores pueden parecer obvias, la frecuente ausencia de comunicación significativa entre las variadas unidades de implementación en un programa de calidad del aire son notorias, por lo cual se debe prestar atención a este aspecto para fomentar así esta comunicación.
La organización escogida como la encargada de velar por el cumplimiento del programa debe permitir un enfoque de equilibrio entre los diversos temas ambientales. Es fácil que aspectos de calidad del aire o de agua se vuelvan de interés predominante y que otros temas ambientales pasen a tener menos importancia. Mientras algunas veces este puede ser un asunto político, este equilibrio no debe ser olvidado cuando se trata del desarrollo e implementación de un programa de mejoramiento de la calidad del aire.
En los Estados Unidos la organización de programas de calidad del aire ha tomado una orientación distinta al compararlas con las de Europa y Sudamérica. Estados Unidos se ha organizado en conformidad a los distintos medios. Esta tendencia crea programas separados para calidad del aire, otro programa dirigido a la calidad del agua y un programa enfocado a los desechos sólidos. Estos programas son, en su mayoría, totalmente auto contenidos. De esta forma, un programa de gestión de la calidad del aire tendrá una unidad de planificación, una unidad de monitoreo del aire, una unidad legal y una unidad de ejecución. Una revisión general del programa de gestión ambiental de Estados Unidos se muestra en la figura 3.7.1-1.
Europa y Sudamérica han tendido a organizarse más de acuerdo a funciones o actividades. Lo anterior significa que puede existir una unidad de planificación que aborde temas de calidad del aire, calidad del agua y de desechos sólidos. También puede existir una unidad de ejecución que vele por el cumplimiento de la regulación relacionada con la calidad del aire, calidad del agua y deshechos sólidos. Todas estas variadas unidades pueden existir en departamentos de gobierno totalmente diferentes. Por ejemplo, en Chile existe una agencia de planificación de la calidad del aire totalmente independiente, CONAMA (Comisión Nacional del Medio Ambiente), pero el desarrollo regulatorio y la fiscalización de normativas relativas al aire, agua y desechos sólidos es gestionado en el departamento de salud. De forma separada, una unidad de monitoreo de aire, agua y deshechos está contenida en otra rama del departamento de salud.
La figura 3.7.1-2 a continuación entrega una visión general del proceso de gestión de calidad del aire en Chile.
Como se ha mencionado anteriormente, existen casos exitosos de aplicación en ambos tipos de implementación organizacional. Hemos notado el de Chile, como uno de los programas de gestión de calidad del aire más exitosos y ellos se han inclinado hacia la organización por funciones. Inglaterra también se ha organizado según funciones más que por el distinción del medio. El estado de Arizona en Estados Unidos dejó la organización por medios para pasar a una organización enfocada en las funciones, utilizada más frecuentemente en Europa y Sudamérica.
La organización por funciones permite el desarrollo de experticias a lo largo de un amplio rango de medios y en teoría, debiera ayudar a proveer un balance justo entre acciones de implementación hacia diferentes medios. La desventaja de este tipo de organización es la falta de comunicación que puede resultar entre planificadores y ejecutores y la inhabilidad por parte de las agencias de planificación para obtener cambios en las prioridades de ejecución y monitoreo. La mayoría de los programas en Estados Unidos consideran que el modelo de organización por funciones utilizado en Arizona es menos exitoso que la organización por medios utilizada por otros estados y por la agencia de protección ambiental de Estados Unidos. El equipo de CONAMA, agencia de planificación en Chile, reclama que las unidades de ejecución y monitoreo le dan una baja prioridad a los asuntos de calidad del aire en comparación con otros temas. Auditorías recientes al programa de control de contaminación del aire en Chile han insistido en una relación más cercana entre los programas de monitoreo, ejecución y planificación.
La organización orientada al medio permite una gestión de la calidad del aire mucho más integrada, toda vez que las unidades de planificación, monitoreo, desarrollo regulatorio y ejecución regulatoria operan con un objetivo único (por ejemplo, limpiar el aire). Mantener la comunicación entre las diversas unidades funcionales es mucho más fácil en este caso. Los programas organizados bajo este concepto han probado ser altamente exitosos en varios casos. La principal desventaja con este tipo de organización es que los programas pueden volverse aislados de temas asociados a otros medios y pueden surgir conflictos.
Un ejemplo importante ha sido el conflicto entre las agencias de calidad del aire y calidad del agua, en el caso en que las agencias de calidad de agua quieren evaporar agua contaminada hacia el aire para remover los contaminantes, creando problemas de calidad del aire o en los casos en que agencias de calidad del aire han querido remover el sulfuro del combustible y han aumentado la potencialidad de problemas de manejo de desechos. Deben hacerse arreglos en el caso de la organización por medios de manera de asegurar la comunicación entre administradores y planificadores de las variadas agencias.
Sin importar el enfoque organizacional que se adopte, se debe contemplar la forma de proveer la comunicación adecuada entre las variadas funciones organizacionales y se deben balancear las prioridades con respecto al financiamiento, imparcialidad y aplicación.
3.7.1.2 Enfoque
El enfoque tomado por los diferentes agentes involucrados en la gestión de la calidad del aire es de importante consideración para la mejora de la calidad del aire. En un mundo ideal, todos trabajarían juntos de modo de alcanzar el mejor resultado para la comunidad. En la realidad, los negocios se preocupan de generar dinero, el publico considera el limitado enfoque de sus propios intereses y el gobierno puede volverse indiferente o demasiado burocrático.
Así como en sus estructuras organizacionales, los Estados Unidos y Europa han tendido a tomar diferentes enfoques en sus actividades de ejecución. Los estados Unidos tienden a adoptar un enfoque bastante abierto pero más confrontacional en sus programas de ejecución. En Europa, las compañías parecen tener una mejor intención en disminuir de forma voluntaria sus emisiones y varias normas y acciones de ejecución se negocian.
Ambos enfoques tienen sus ventajas y es difícil determinar cuál puede resultar más exitosa en el largo plazo.
La industria, regulada al mismo tiempo con normas sociales, tiene mucho que decir acerca del tipo de enfoque que puede o debe ser utilizado. Si se determina que un enfoque orientado a la negociación es el mejor acercamiento, entonces se debe cuidar de mantener el proceso abierto. Esto evoca a los asuntos de transparencia discutidos anteriormente.
Normas y acciones para llevar a cabo su cumplimiento que son negociadas pueden verse como tratos poco serios para el público si no son manejados con el suficiente cuidado. Nuevamente la naturaleza del proceso gubernamental completo y las normas sociales juegan un papel importante en establecer un enfoque regional para actividades de ejecución.
Un enfoque confrontacional asegura que la industria regulada estará más presionada que en un enfoque orientado a la negociación. Puede ser que el enfoque confrontacional sea la única forma práctica de sacar adelante un programa de mejoramiento de la calidad del aire en algunas localidades o en algunos sectores del sector de los negocios. Esto es especialmente cierto en el caso de problemas severos de la calidad del aire donde se deben llevar a cabo mayores esfuerzos de control.
Un tema íntimamente relacionado al enfoque general que debiera considerarse es el balance entre la protección del medio ambiente y la protección de la economía. Las oficinas de desarrollo económico y de la industria a menudo ven en primera instancia el impacto económico, mientras que la comunidad regulatoria y ambiental se puede concentrar solamente en el alto costo de los impactos en salud y bienestar que provoca la contaminación del aire. Claramente, ambas deben ser consideradas al desarrollar la adecuada aproximación a la gestión de la calidad del aire.
El marco de tiempo permitido para lograr el cumplimiento de un programa es una herramienta utilizada habitualmente para permitir que la economía pase por los cambios necesarios a medida que el medio ambiente es mejorado. Así mismo, y como se discutirá en las siguientes secciones, la evaluación de costo-beneficio de las normas es una consideración de importancia en segundo lugar.
El fin último es que la conformidad ambiental sea alcanzada a través de la planificación integral, el desarrollo regulatorio, y un sistema de ejecución de lo acordado. Si los programas se organizan orientados al medio, se debe poner cuidado en incentivar la comunicación en ambas direcciones entre las partes evaluando los diversos medios. Si los programas son organizados por funciones, entonces los sistemas deben establecerse de modo de asegurar transparencia, comunicación e intercambios efectivos entre las variadas y se debe lograr un equilibrio entre los variados medios para lograr el cumplimiento. En última instancia, ¡el enfoque utilizado para lograr el cumplimiento impactará significativamente en el resultado del programa!
El enfoque utilizado para lograr el sistema más efectivo depende de las normas sociales y puede variar desde ser una negociación hasta convertirse en un proceso confrontacional.
